Kunnen spelregels tijdens een wedstrijd nog worden veranderd? Het is in het bestuursrecht geen uitzondering dat regels veranderen tijdens de afhandeling van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning. Of tijdens een bezwaarprocedure. Wat zijn dan de regels op basis waarvan een besluit moet worden genomen? De oude of de nieuwe? In een uitspraak van 30 augustus gaat de Afdeling op deze beide situaties in en worden ook de uitzonderingen op de hoofdregel benoemd. Lees daarover meer in onderstaande bijdrage van Arjan Loo.
Voordat een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning wordt ingediend wordt vaak een inschatting gemaakt of die vergunning zal worden verleend. Die inschatting wordt gemaakt aan de hand van de regels die gelden op het moment dat een aanvraag wordt ingediend. Maar wat als de regels tijdens een procedure veranderen? Hoe wordt de aanvraag dan beoordeeld? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) heeft op 30 augustus in een uitspraak helder uiteengezet welke regels op welk moment gelden voor deze beoordeling. En het advies luidt: bereid je goed voor voordat de aanvraag wordt ingediend!
Waar gaat deze zaak over?
De zaak die de Afdeling moet beoordelen gaat over de aanvraag tot het verlenen van een tweetal omgevingsvergunningen voor het gedeeltelijk verbouwen van een pand om in totaal 26 kamers voor kamerverhuur te kunnen gebruiken. Deze aanvraag werd geweigerd op diverse gronden, onder meer omdat onvoldoende parkeerplaatsen konden worden gerealiseerd.
De aanvrager heeft tegen deze weigering bezwaar ingediend. In de bezwaarprocedure die volgde heeft het college de weigeringsgrond over parkeren laten vallen aangezien de parkeernormen waren vervallen, maar werd de aanvraag op overige gronden geweigerd. Hierover heeft de aanvrager met succes een procedure bij de rechtbank gevoerd. De rechtbank heeft het college de opdracht gegeven om opnieuw op het bezwaar van de aanvrager te beslissen. Dat werd echter wederom een weigering, aangezien er inmiddels parkeernormen in het bestemmingsplan waren opgenomen waar de aanvraag niet aan voldeed. Uiteindelijk moet de Afdeling oordelen of het college de aanvraag terecht heeft geweigerd.
Aanvrager claimt omgevingsvergunning
Bij de Afdeling stelt de aanvrager dat de aangevraagde vergunningen niet konden worden geweigerd, aangezien op basis van het recht dat gold op het moment dat de aanvraag werd gedaan een zogenoemde ‘rechtstreekse aanspraak’ op het verlenen van de aangevraagde vergunningen bestond. Volgens de aanvrager kon het college bij het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar na de opdracht van de rechtbank niet alsnog een weigeringsgrond over parkeren opnemen.
Welke regels gelden bij het nemen van een beslissing op bezwaar?
De Afdeling gaat in deze uitspraak allereerst in op de vraag welke regels ten tijde van een beslissing op een bezwaarschrift moeten worden toegepast. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit betreft de zogenoemde ex nunc toetsing. Dit geldt ook in de situatie waarin na een vernietiging door de rechter een nieuw besluit op bezwaar moet worden genomen.
De Afdeling geeft aan dat op deze hoofdregel een drietal uitzonderingen bestaan:
- de uitzondering dat de aanvrager ten tijde van het indienen van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak kon maken op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen;
- het verbod van reformatio in peius kan meebrengen dat er getoetst moet worden aan het ten tijde van de aanvraag geldende recht; en
- de rechtszekerheid kan zich verzetten tegen ex nunc toetsing.
In deze zaak geeft de aanvrager aan dat in zijn geval alle drie de uitzonderingssituaties zich voordoen.
Welke regels gelden bij het nemen van een besluit op een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning?
De Afdeling gaat eerst in op de vraag of er een rechtstreekse aanspraak bestond op verlening van de aangevraagde omgevingsvergunningen. Ook hier geeft de Afdeling aan dat bij het nemen van een besluit op een aanvraag – evenals in bezwaar – in beginsel het recht dient te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt.
Daar geldt echter een belangrijke uitzondering op, waarover ik eerder al een artikel schreef. Het bevoegd gezag moet namelijk het recht toepassen zoals dat nog wel gold op het moment van het indienen van een vergunningsaanvraag, maar niet meer op het moment van het besluit daarop, als op het moment van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning. Die rechtstreekse aanspraak bestaat als voldaan wordt aan een aantal voorwaarden:
- het bouwplan was in overeenstemming met het ten tijde van de aanvraag geldende bestemmingsplan en de toen geldende regels in een provinciale ruimtelijke verordening;
- er was op het moment dat de aanvraag werd ingediend geen voorbereidingsbesluit van kracht; en
- er was geen ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage gelegd, waarmee het bouwplan in strijd is.
Minder snel rechtstreekse aanspraak op een omgevingsvergunning?
In dit geval oordeelt de Afdeling dat er geen reden is om een uitzondering op de ex nunc toetsing aan te nemen. Bepalend daarvoor acht de Afdeling dat de bouwplannen (onder andere) niet voldeden aan de van toepassing zijnde parkeernormen.
De parkeernormen, die weliswaar niet waren opgenomen in het bestemmingsplan maar in de gemeentelijke Bouwverordening, golden namelijk al ten tijde van de aanvraag. Ten tijde van het indienen van de aanvraag bestond daarmee een weigeringsgrond voor parkeren en daarmee geen rechtstreekse aanspraak op een omgevingsvergunning. De Afdeling ziet gelet daarop geen aanleiding de in de jurisprudentie geformuleerde uitzonderingsgrond in dit geval van toepassing te achten.
Volgens de Afdeling gaat het niet aan dat de aanvrager, terwijl hij op basis van het recht dat gold ten tijde van de aanvraag niet in aanmerking kwam voor een vergunning en ten tijde van het recht zoals dat gold ten tijde van de nieuwe beslissing op bezwaar na de vernietiging door de rechtbank evenmin, alsnog aanspraak zou maken op een vergunning door het enkele feit dat de regeling over parkeren juridisch is overgegaan van de Bouwverordening naar het bestemmingsplan.
De Afdeling lijkt met dit oordeel de mogelijkheden voor het oordeel dat een ‘rechtstreekse aanspraak’ op het verlenen van een omgevingsvergunning bestaat te verkleinen.
Verbod van reformatie in peius en rechtszekerheid
Evenmin volgt de Afdeling het standpunt van de aanvrager dat de tweede uitzonderingsgrond zich voordoet, die inhoudt dat het verbod van reformatio in peius mee kan brengen dat er getoetst moet worden aan het ten tijde van de aanvraag geldende recht. Kort gezegd houdt dit verbod in dat een bezwaarmaker door het maken van bezwaar niet in een slechtere positie mag komen te verkeren. Daar is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval geen sprake van, aangezien met de tweede beslissing op bezwaar niet anders of meer is beslist dan de instandlating van de weigering van de gevraagde omgevingsvergunningen.
Tot slot oordeelt de Afdeling dat op grond van de rechtszekerheid evenmin hoefde te worden getoetst aan het recht dat gold ten tijde van de aanvraag. Ook als in een eerder stadium een weigeringsgrond wordt prijsgegeven maakt dit volgens de Afdeling niet dat daar op een later moment op kan worden teruggekomen. De Afdeling acht daarvoor relevant dat de reden dat de weigeringsgrond over parkeren was prijsgegeven erin was gelegen dat op enig moment geen parkeernormen golden. Die golden echter wel toen het college opnieuw op het bezwaar van de aanvrager moest beslissen.
Aangezien het college bij de beslissing op bezwaar in het kader van een volledige heroverweging het recht moet toepassen zoals dat op dat moment geldt, mocht het college de aanvraag wegens strijd met de parkeernormen alsnog mocht weigeren.
Tot slot
Deze uitspraak geeft een duidelijk beeld over de regels waaraan moet worden getoetst bij het nemen van een besluit op een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning, maar ook bij het nemen van een beslissing op een ingediend bezwaar. Het loont zeker de moeite om vooraf duidelijk in beeld te hebben welke regels gelden en of er mogelijk een ‘rechtstreekse aanspraak’ op het verkrijgen van een omgevingsvergunning bestaat. Spelregels zullen in dat geval niet tijdens de wedstrijd veranderen.
