Zoals ik in een eerder artikel (Het toetsingskader van een bestemmingsplan helder uitgelegd) al beschreef, is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) dat bij de uitleg van bepalingen in een bestemmingsplan (inmiddels een omgevingsplan) de rechtszekerheid voorop staat. Er moet op kunnen worden vertrouwd dat wat er in de tekst van een bestemmingsplan is bepaald, ook al is dat wellicht onbedoeld, het toetsingskader vormt bij de toetsing van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning.
Dat dit met enige regelmaat fout gaat blijkt nog maar eens uit een uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2025. De Afdeling herhaalt in deze uitspraak de bestendige jurisprudentielijn, die naar verwachting ook onder de Omgevingswet onverkort zal blijven gelden.
Wat was er aan de hand?
In deze uitspraak gaat het over een geweigerde omgevingsvergunning voor het gebruik van een perceel voor een jachthaven in Vinkeveen. In de directe omgeving is al een jachthaven aanwezig en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen weigert (nog) een extra jachthaven te vergunnen.
Het realiseren van een extra jachthaven is naar het oordeel van het college niet wenselijk omdat er al genoeg jachthavens zijn en de vergunningaanvrager geen inzicht heeft gegeven in de economische haalbaarheid van het plan. Bovendien – zo stelt het college – kan geen volwaardige en zelfstandige jachthaven op het perceel worden gerealiseerd, omdat het bestemmingsplan geen bouw- en aanlegsteigers mogelijk maakt.
Zowel in de bezwaar- als daaropvolgende beroepsprocedure vindt de vergunningaanvrager geen gehoor. De weigering om de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen blijft in beide procedures in stand. Uiteindelijk moet de Afdeling oordelen of het door de aanvrager gewenste gebruik van het perceel voor een (zelfstandige) jachthaven in overeenstemming is met de planregels.
Toetsingskader bestemmingsplan (omgevingsplan)
De Afdeling stelt bij de vraag of een jachthaven ter plaatse is toegestaan het volgende voorop: “Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend.”
Dat is de lijn die de Afdeling al lange tijd aanhoudt. Waarna de Afdeling vervolgens expliciet benoemd hoe die toets – in hiërarchische volgorde – moet plaatsvinden.
- Planregels dienen omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan.
- Als een planregel op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. De toelichting op het bestemmingsplan, die niet bindend is, heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven. Ook een zienswijzennota kan daar inzicht in geven.
- Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een begrip moet worden uitgelegd dient aansluiting te worden gezocht bij hetgeen in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het “Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal” is gegeven, worden betrokken.
Jachthaven in overeenstemming met bestemmingsplan
In dit concrete geval bekijkt de Afdeling – logischerwijs – eerst de formulering van de specifieke planregel.
Op grond van die planregel (artikel 20 van het bestemmingsplan) zijn de voor “Jachthaven” aangewezen gronden bestemd voor “jachthaven, recreatiewoonschepen, recreatieappartementen, winkels, horeca en jachthaven gebonden kantoren, alsmede voor een molen en voor culturele doeleinden ter plaatse van de nadere aanduiding daartoe op de plankaart”.
De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld hoe artikel 20 van de planregels moet worden uitgelegd. In de planregels is namelijk geen definitie opgenomen van het begrip “jachthaven”.
De Afdeling is daarover kort: naar het oordeel van de Afdeling sluit de letterlijke lezing van de planregel in deze situatie niet uit dat op het perceel meer dan één jachthaven mag worden gerealiseerd of dat zich daar meer dan één jachthavenbedrijf vestigt.
Dat betekent dat artikel 20 van de planregels volgens de Afdeling op zichzelf duidelijk is. De plantoelichting, waarop het college een beroep heeft gedaan, is volgens de Afdeling daarmee niet relevant. De conclusie van de Afdeling luidt dan ook dat het planologisch is toegestaan om het perceel te gebruiken als jachthaven.
De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, herroept de beslissing op bezwaar en voorziet zelf in de zaak door de aanvraag tot het verlenen van de omgevingsvergunning af te wijzen omdat het aangevraagde gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan en voor dat gebruik geen omgevingsvergunning is vereist.
Tot slot
Deze uitspraak biedt een helder inzicht op welke wijze een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning wordt getoetst, waar de praktijk uiteraard bij is en blijft gebaat.
Ondanks dat deze uitspraak is gedaan op grond van de regelgeving die gold voor inwerkingtreding van de Omgevingswet is een reële verwachting dat de Afdeling deze lijn onverkort zal toepassen ten aanzien van regels in (de wijziging van) een omgevingsplan dat onder de Omgevingswet wordt vastgesteld.
Ongetwijfeld zullen zich in de toekomst vergelijkbare discussies over de uitleg van regels in een omgevingsplan gaan voordoen. Wordt dus vervolgd.
