Bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen bieden kaders en mogelijkheden voor ontwikkelingen. Als iemand een ontwikkeling wil tegenhouden kan daar uiteraard over worden geprocedeerd. Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 15 november 2023 blijkt dat je daarbij wel scherp moet blijven. Want het kan zo maar zijn dat de Afdeling oordeelt dat een voorgenomen ontwikkeling inderdaad niet aanvaardbaar is, maar er vervolgens toch met lege handen wordt gestaan.
Waar gaat deze zaak over?
Deze zaak gaat over de vaststelling van een bestemmingsplan door de gemeenteraad Van Meijerijstad, dat voorziet in de verplaatsing en vergroting van een Albert Heijn in Sint-Oedenrode.
Enkele omwonenden, die in de directe omgeving van de nieuwbouwlocatie wonen, hebben problemen met de vestiging van de Albert Heijn op deze nieuwe locatie. Zij vrezen onder meer voor een flinke toename van de verkeersintensiteit en daarmee de verkeersveiligheid als gevolg van de vestiging van de supermarkt. Ook zijn van mening dat de parkeerdruk in de omgeving onaanvaardbaar zal toenemen.
Zij dienen dan ook beroep bij de Afdeling in tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, dat deze ontwikkeling mogelijk maakt.
Toename verkeersintensiteit leidt naar verwachting tot verkeersproblemen
De Afdeling laat zich in de uitspraak allereerst uit over het door de gemeente verrichte onderzoek naar de verkeersintensiteit als de Albert Heijn zich op de nieuwe locatie zal vestigen.
Voor een oordeel over de gevolgen voor de verkeersafwikkeling moet altijd uitgegaan worden van een representatieve situatie. En dat is het eerste punt waar de Afdeling over valt. De verrichte verkeerstellingen zijn namelijk niet representatief. De Afdeling constateert dat de telling is gedaan in een vakantieperiode met uitstekend fietsweer. Dat is geen representatief moment.
Een tweede punt waar de Afdeling over valt is dat de weg waaraan de Albert Heijn zal worden gevestigd de toename van de verkeersintensiteit waarschijnlijk niet aan zal kunnen, althans dat daar onvoldoende zekerheid over bestaat. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat er algemene aanbevelingen bestaan, waarin richtlijnen voor een acceptabele verkeersintensiteit zijn opgenomen. Van richtintensiteiten kan uiteraard worden afgeweken, maar in dit geval wijkt de verwachte verkeersintensiteit zodanig af van de aanbevolen richtintensiteit dat de gemeenteraad er niet zomaar van uit mocht gaan dat zich geen (onaanvaardbare) verkeersproblemen zullen voordoen.
Parkeerbehoefte te laag berekend
De omwonenden stellen ook dat zich als gevolg van de vestiging van de Albert Heijn onaanvaardbare parkeerproblemen zullen voordoen. De gemeenteraad is, in afwijking van haar eigen beleid, volgens de omwonenden ten onrechte uitgegaan van een te lage parkeerbehoefte en onderschat daarmee de daadwerkelijke parkeerbehoefte.
De gemeenteraad stelt dat zij inderdaad afwijkt van de normen uit haar eigen parkeerbeleid, maar de daarin opgenomen norm zouden berusten op een vergissing. Het parkeerbeleid zal volgens de gemeenteraad ook spoedig worden gecorrigeerd. Volgens de gemeenteraad moet in dit geval aansluiting worden gezocht bij de meest recente CROW-kencijfers, die zijn neergelegd in de CROW-publicatie 381.
De Afdeling oordeelt over deze standpunten dat het de gemeenteraad weliswaar is toegestaan om van parkeerbeleid af te wijken, maar dan moet die afwijking op basis van toereikend onderzoek worden gemotiveerd. Dat heeft de gemeenteraad in dit geval niet gedaan.
De Afdeling oordeelt op basis van de normen, zoals die in CROW-publicatie 381 zijn opgenomen, dat de gemeenteraad van een te lage parkeerbehoefte is uitgegaan. Ook ontbreekt een deugdelijke motivering als het gaat om de vraag hoe een eventueel tekort aan parkeerplaatsen kan worden opgevangen binnen het plangebied of in de omgeving daarvan.
Supermarkt op deze locatie op basis van verricht onderzoek niet aanvaardbaar
De Afdeling concludeert vervolgens dat de gemeenteraad het bestemmingsplan voor de verplaatsing en vergroting niet heeft kunnen vaststellen.
Voor de Afdeling is niet duidelijk of het omliggende wegennet de toename van de verkeersintensiteit als gevolg van de vestiging van de Albert Heijn wel aan zal kunnen, waarmee reële vrees voor de verkeersveiligheid bestaat. En evenmin is door de gemeenteraad voldoende onderbouwd dat er voldoende parkeerplaatsen zullen zijn voor een Albert Heijn met een dergelijke omvang.
Niet aanvaardbaar, maar de supermarkt komt er toch
De omwonenden krijgen dus gelijk en de gemeenteraad zal opnieuw moeten besluiten over de vaststelling van het bestemmingsplan. Dat is echter voor de omwonenden een wassen neus.
Tijdens de procedure die de omwonenden over het bestemmingsplan hebben gevoerd is namelijk ook een omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van de Albert Heijn verleend. Die vergunning is verleend op basis van het nu vernietigde bestemmingsplan. Weliswaar is er tegen die omgevingsvergunning ook bezwaar gemaakt, maar de vergunning is bij de beslissing op bezwaar gehandhaafd. Ook op dat moment kon de vergunning worden verleend op grond van het nu vernietigde bestemmingsplan. In die gevallen is de rechtspraak van de Afdeling onverbiddelijk: als een vergunning ten tijde van een beslissing op een bezwaarschrift kon worden verleend op basis van een geldend bestemmingsplan, kan een latere vernietiging van dat bestemmingsplan door de Afdeling daar niet meer aan afdoen (de zogenoemde ‘Tegelen-jurisprudentie’).
De Albert Heijn zal er naar alle verwachting, ondanks eventuele verkeers- en parkeerproblemen, gewoon mogen komen.
Tot slot
Deze zaak maakt duidelijk dat scherpte in bestuursrechtelijke procedures noodzakelijk is. Om een ontwikkeling tegen te willen houden moet niet enkel gekeken worden naar het bestemmingsplan (in de toekomst ‘Omgevingsplan’) dat die ontwikkeling mogelijk maakt.
Als er op basis van het nieuwe bestemmingsplan een omgevingsvergunning wordt verleend, moet ook daar tegen worden opgekomen en zo nodig een voorlopige voorziening worden gevraagd om de werking van het bestemmingsplan op te schorten.
Als het bestemmingsplan ten tijde van een beslissing op bezwaar tegen de omgevingsvergunning namelijk geldt als toetsingskader en een omgevingsvergunning op basis daarvan kan worden verleend, leidt de eventuele latere vernietiging van het bestemmingsplan slechts tot een Pyrrusoverwinning. De ontwikkeling kan dan namelijk op basis van de verleende omgevingsvergunning worden gerealiseerd.
Deze lijn van de Afdeling zal ook na 1 januari 2024, de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet, naar alle waarschijnlijkheid niet gaan veranderen.
