Het toetsingskader van een bestemmingsplan helder uitgelegd

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) dat bij de uitleg van bepalingen in een bestemmingsplan de rechtszekerheid voorop staat. Er moet op kunnen worden vertrouwd dat wat er in de tekst van een bestemmingsplan is bepaald, ook al is dat wellicht onbedoeld, het toetsingskader vormt bij de toetsing van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning. In een uitspraak van 21 juni 2023 legt de Afdeling het toetsingskader bij een bestemmingsplan nog eens mooi uit.

Wat was er aan de hand?

In deze uitspraak gaat het over een geweigerde omgevingsvergunning voor de uitbreiding van ‘The Budget Hotel’ in Hazerswoude-Rijndijk. De eigenaar van het hotel heeft een aanvraag ingediend voor de uitbreiding van het hotel met 39 kamers. Het college heeft deze aanvraag afgewezen omdat het bestemmingsplan de uitbreiding niet zou toestaan. 

In de beroepsprocedure bij de rechtbank oordeelt de rechtbank dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de uitbreiding niet zou passen in het bestemmingsplan en draagt het college op om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen. Het college wijst de aanvraag vervolgens nogmaals af, omdat zij van mening blijft dat het bestemmingsplan de uitbreiding niet toestaat. Zowel het college als de eigenaar van het hotel gaan in hoger beroep bij de Afdeling. De Afdeling dient vervolgens een oordeel te geven of de aangevraagde vergunning in overeenstemming is met het bestemmingsplan.

Toetsingskader bestemmingsplan

De Afdeling zet in deze uitspraak nog eens helder uiteen op welke wijze een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning aan het bestemmingsplan wordt getoetst.

1. Planregels dienen omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. 
2. De toelichting op het bestemmingsplan, die niet bindend is, heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. Indien de voorschriften en plankaart in samenhang bezien voldoende duidelijk zijn, komt aan de toelichting of bedoeling geen betekenis toe. 
3. Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een begrip moet worden uitgelegd dient aansluiting te worden gezocht bij hetgeen in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" is gegeven, worden betrokken.

Hotel in overeenstemming met bestemmingsplan

In deze uitspraak stelt de Afdeling vast dat er in de regels van het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip "hotel". Ook zijn in de plantoelichting geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. Dat betekent dat aangesloten moet worden bij het gangbare spraakgebruik.
In de Van Dale wordt onder een hotel verstaan: "gebouw waarin reizigers tegen betaling op een kamer kunnen overnachten".

Omdat in dit geval de reizigers in het hotel tegen betaling op een kamer kunnen overnachten en een hotel bovendien uitdrukkelijk als voorbeeld van een horecabedrijf wordt genoemd in de regels van het bestemmingsplan concludeert de Afdeling dat de aanvraag in zoverre in overeenstemming is met het in het bestemmingsplan toegelaten gebruik. 

Toekomstig gebruik door arbeidsmigranten in strijd met bestemmingsplan

Het college voert vervolgens aan dat een verblijf in dit hotel in de praktijk mogelijk langdurig zal zijn, terwijl het bij een hotel moet gaan om kortstondig verblijf waardoor volgens het college in dit geval geen sprake kan zijn van een hotel. Het college vreest dat de kamers zullen worden gebruikt voor een andere vorm van huisvesting, bijvoorbeeld voor arbeidsmigranten.
 

Bij toetsing aanvraag kijken naar daadwerkelijk te verwachten gebruik

De Afdeling herhaalt hier de vaste jurisprudentielijn. Die houdt in dat bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts moet worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. 

Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. 

De Afdeling kijkt vervolgens naar de specifiek ingediende aanvraag. Daarin ziet de Afdeling in dit geval geen aanknopingspunten waarom het bouwwerk niet zal worden gebouwd met het oog op het gebruik als hotel. Voor zover er sprake is van een andere vorm van huisvesting, zoals de huisvesting van arbeidsmigranten, kan hier handhavend tegen worden opgetreden.

Tot slot

Deze uitspraak biedt goed inzicht op welke wijze een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning aan een bestemmingsplan moet worden getoetst. Daarnaast wordt in de uitspraak nogmaals aangegeven dat niet alleen het aangevraagde, maar ook het daadwerkelijk te verwachten toekomstige gebruik een rol speelt bij de vraag of een omgevingsvergunning kan worden verleend. Goed om weer eens helder op een rij te hebben.