Met enige regelmaat wordt in een procedure bij de bestuursrechter aangevoerd dat een overheidsorgaan vertrouwen heeft gewekt dat het op een bepaalde manier zal handelen en de daarmee gewekte verwachtingen door het overheidsorgaan moeten worden nagekomen. Bijvoorbeeld een mededeling van een ambtenaar aan een burger of bedrijf dat er voor een bepaalde activiteit een omgevingsvergunning zal worden verleend. Of de mededeling dat er niet handhavend zal worden opgetreden tegen een geconstateerde overtreding.
Als een bestuursorgaan vervolgens toch anders handelt (een omgevingsvergunning wordt toch niet verleend of er wordt ondanks een mededeling toch handhavend opgetreden) wordt de bestuursrechter in een daarop volgende juridische procedure veelal gevraagd om te oordelen of er sprake is van gewekt vertrouwen. En daarna of dat gewekte vertrouwen al dan niet terecht is nagekomen. Daarbij is niet uitzonderlijk dat ook de vraag op tafel komt of er sprake is van een schadevergoedingsplicht voor de overheid als gewekt vertrouwen niet wordt nagekomen.
Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4384 illustreert goed hoe de Afdeling (op dit moment) een eventuele vergoedingsplicht voor een overheidsorgaan beoordeelt.
De beoordeling door de bestuursrechter van gewekt vertrouwen
Al enige jaren geleden heeft de Afdeling in de ‘Amsterdamse dakopbouw’-uitspraak een kader neergezet wanneer uitlatingen namens een overheidsorgaan het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen wekken dat het overheidsorgaan op een bepaalde manier zal handelen. Kort gezegd past de Afdeling voor een antwoord op die vraag drie stappen toe:
1. Is er sprake van een toezegging?
De Afdeling beoordeelt deze vraag als volgt: om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Anders dan voorheen legt de Afdeling daarbij meer de nadruk op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde.
2. Kan de toezegging aan het bestuursorgaan worden toegerekend?
Bij een antwoord op deze vraag is de Afdeling verschoven van het bestuurlijke naar het burgerperspectief. Concreet: een toezegging kan worden toegerekend aan het bevoegde orgaan, indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Bijvoorbeeld een wethouder met een bepaalde portefeuille die de indruk wekt dat hij de opvatting van het college vertolkt en op het terrein van zijn portefeuille toezeggingen doet of een inspecteur bouw- en woningtoezicht die een toezegging doet over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft.
3. Moet het gewekte vertrouwen (gerechtvaardigde verwachtingen) worden gehonoreerd?
Als de conclusie is dat er sprake is van gewekt vertrouwen (gerechtvaardigde verwachtingen) betekent dat echter niet dat dit altijd gehonoreerd moet worden. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Als er geen concreet bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden, zal gewekt vertrouwen in beginsel moeten worden gehonoreerd.
Dispositieschade
Als er sprake is van zwaarder wegende belangen die in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.
Hierbij is relevant om te vermelden dat A-G Snijders op 21 augustus 2024 een conclusie (een advies aan de Afdeling) heeft genomen hoe de Afdeling naar zijn mening in de toekomst zal moeten oordelen over deze schade (zogenoemde dispositieschade). Of en op welke wijze de Afdeling die conclusie zal volgen is op dit moment nog niet duidelijk en zal blijken in de procedure waarin de A-G zijn conclusie heeft uitgebracht.
In afwachting van die conclusie heeft de Afdeling op 30 oktober 2024 – als gezegd – een uitspraak gedaan, waarin de vraag naar de vergoeding van dispositieschade aan de orde was.
Last onder dwangsom voor onrechtmatige woningsplitsing Kerkrade
In de uitspraak van 30 oktober 2024 ging het over een opgelegde last onder dwangsom in verband met een niet toegestane woningsplitsing in een woning in Kerkrade. Nadat de woning feitelijk al was gesplitst was er door de appellant in die procedure een omgevingsvergunning aangevraagd om de woningsplitsing te legaliseren. Die vergunning werd echter door het college van burgemeester en wethouders van Kerkrade (verder: het college) geweigerd.
Het college heeft vervolgens een last onder dwangsom opgelegd, die – kort gezegd – inhield dat de woningsplitsing ongedaan moest worden gemaakt en de woning in zijn oorspronkelijke staat moest worden teruggebracht. In een daaropvolgende procedure bij de rechtbank oordeelt de rechtbank vervolgens dat er weliswaar sprake is van strijd met het bestemmingsplan en er dus een last onder dwangsom mocht worden opgelegd, maar dat het college een toezegging heeft gedaan dat de woning in twee wooneenheden mocht worden gesplitst.
De rechtbank heeft het college vervolgens opgedragen een nieuw besluit te nemen en daarbij te motiveren waarom de gewekte verwachtingen minder zwaar wegen dan het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden. Bij het nieuwe besluit om al dan niet handhavend op te treden heeft de rechtbank het college opgedragen ook het aspect van een eventuele schadevergoeding te betrekken.
Het college heeft vervolgens een nieuw besluit genomen. Daarbij is de last onder dwangsom gehandhaafd. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat het algemeen belang en de belangen van derden bij handhaving zwaarder wegen dan het belang bij nakoming van het gewekte vertrouwen. Het college heeft een schadevergoeding toegekend ter hoogte van € 5.000,- voor de kosten die zijn gemaakt voor de woningsplitsing en voor de kosten die moesten worden gemaakt om die splitsing weer ongedaan te maken.
Gewekt vertrouwen hoeft niet te worden gehonoreerd
In de uitspraak van 30 oktober 2024 geeft de Afdeling een oordeel over dit besluit. Voor de Afdeling staat vast dat er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. De Afdeling oordeelt dat het college de last onder dwangsom – ondanks het gewekte vertrouwen – terecht heeft mogen opleggen. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent immers niet (zie hierboven) dat daaraan altijd moet worden voldaan.
De Afdeling oordeelt – onder meer – dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat de regel in het bestemmingsplan die woningsplitsing verbiedt bewust is opgesteld met het doel om het belang dat derden hebben bij een goede leefomgeving, te beschermen. Het splitsen van een woning in meerdere wooneenheden leidt tot een grotere ruimtelijke uitstraling op de omgeving en zorgt in zijn algemeenheid vanuit leefbaarheids- en veiligheidsoverwegingen voor meer negatieve gevolgen. In dit geval gaat het bovendien om een kleine tussenwoning die feitelijk niet geschikt is voor woningsplitsing.
Wijze van berekening dispositieschade
Vervolgens is de vraag of de toegekende schadevergoeding van € 5.000,- volstaat. De appellant stelt daarover dat deze vergoeding te laag is. Er is immers niet alleen sprake van verbouwkosten voor het terugbrengen van de woning in de oorspronkelijke staat. Appellant stelt ook schade te hebben geleden door het mislopen van huurinkomsten.
Het oordeel van de Afdeling over dit standpunt van de appellant is interessant, aangezien de Afdeling daarbij een helder kader neerzet hoever de vergoedingsplicht van het college voor geleden dispositieschade gaat. De Afdeling stelt daarbij dat er alleen een aanspraak bestaat op vergoeding van de dispositieschade die een appellant heeft geleden doordat hij op grond van het gewekte vertrouwen heeft gehandeld.
Dat betekent voor de appellant in deze procedure concreet dat hij naar aanleiding van het gewekte vertrouwen verbouwingskosten heeft gemaakt die hij zonder de toezegging niet zou hebben gemaakt. Misgelopen inkomsten kunnen niet worden aangemerkt als dispositieschade. De gestelde misgelopen inkomsten zou hij zonder het gewekte vertrouwen immers ook niet hebben gehad omdat op grond van het bestemmingsplan woningsplitsing niet is toegestaan. Hij had de woning daarom in de situatie waarin geen toezegging zou zijn gedaan, ook niet kunnen verhuren als twee wooneenheden. Deze door appellant gestelde schade komt dan ook niet als dispositieschade voor vergoeding in aanmerking.
Tot slot
Sinds de ‘Amsterdamse dakopbouw’-uitspraak vaart de Afdeling een burger c.q. bedrijfsvriendelijke koers en wordt in meer gevallen geoordeeld dat er sprake is van gewekt vertrouwen (gerechtvaardigde verwachtingen). Wel geldt dat gewekt vertrouwen niet altijd gehonoreerd hoeft te worden, waarbij in die situatie altijd moet worden beoordeeld of er sprake is van dispositieschade die moet worden vergoed. Op de vraag hoe de dispositieschade moet worden bepaald geeft de uitspraak van 30 oktober 2024 een helder inzicht.
Of de Afdeling deze koers zal aanpassen naar aanleiding van de op 21 augustus 2024 uitgebrachte conclusie van A-G Snijders zullen we moeten afwachten.
